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觀塘扶輪社例會

講題:間接稅全貌

(1988415)


I.     間接稅的啟釋

政府曾數次提出銷售稅的可行性,如果目的只是測試一下公眾的反應,可以說是達到目的。問題提出後,一向實事求是的香港人很直覺地便對這種陌生的稅項產生抗拒感。而抨擊銷售稅的人士,亦立即指出這稅項的多種弱點和它的深遠影響提出警告。所以,如果要推行銷售稅,便首先要對這稅項的性質作出充分的解釋。

II.    為何要徵稅

有一位著作名的經濟學者說過,交稅是「文明的代價」。任何一個現代化社會都需要由公營部門去執行某些不可能由私人活動承擔的社會義務和責任,而徵收稅項,似乎是將私人資源轉為公眾用途的最有效方法,但此種資源的轉移顯然不會是納稅人出於自願的。由歷史可見,從前的統治者往往是用強迫的手段令人民交稅。現代的稅務機關當然技巧得多,但當向市民積極游說而未能獲得必需的稅額時,始終還是要立法強制執行。

III.   如何評估銷售稅是否值得推行

如果平鋪直敘的問「誰要銷售稅」,答案幾乎是絕對否定的;若換上其他稅項而問同一問題,答案大概亦會相同。事實上,正如剛才解釋過,任何稅項的徵收,都會引起納稅人的抗拒。所以要客觀分析一種稅項是否可接受,便先要確立此項徵稅的必要。

在現實生活裡,完美的稅制根本不存在。任何稅制都會令一個完善的經濟體系產生偏差,一般人亦都會很自然地透過各種經濟行為逃避付稅或將付稅責任轉嫁他人。如果純粹由一個理想主義者的角度去看,世上只有「不好」的和「更不好」的稅項。由於一個完美的稅制不可能存在,比較不同稅制的好壞便比片面數說一種稅制的壞處有建設性得多,以下我會嘗試比較銷售稅(間接稅)和傳統入息稅(直接稅)兩者優劣之處。

IV.    直接/間接稅之主要特徵

直接稅(例如利得稅、薪俸稅)

間接稅(例如銷售稅、價值增加稅)

1. 由負責納稅人直接承擔

1. 無須由負責納稅人直接承擔,較易轉嫁與他人。

2. 以個人對經濟體系付出的貢獻為計算基礎,例如個人的收入。

2. 以個人由經濟體系中抽出部份為計算基礎,例如消費或收入扣除儲蓄。理論上,間接稅可鼓勵儲蓄,交稅額可更具選擇性。

3. 以納稅人定期付款能力作為計算基礎。

3. 以永久收入為計算基礎,評估納稅人付稅能力,例如個人收入可能每年都不同,但支出會因為有借貸和儲蓄而顯得較為穩定。

V.     一個良好稅制的條件

立法局在過去曾經在19546776年先後三次對香港稅制作出檢討,一再重申香港政府一貫徵稅政策,是維持低稅率、簡易及便利執行。而一些比較難用數據表達的觀念,例如「穩定」和「公平」的原則亦在最近被談論。這幾個條件未必是一個良好稅制的全部要求,但暫時可算是對香港最為適用。以下我會對這幾個主要條件的含意作出分析。

A.   簡易、便利執行:

一般來說,一個可以為政府帶來高收入而無須花費很大的行政費用來徵收或監察的制府便是一個好的稅制。獨立來說,入息稅和銷售稅都可以符合以上的條件。雖然在外國已十分通行的銷售稅會帶來不少行政和避稅問題,但憑香港稅務局豐富的經驗和高效能,此種問題總可以獲得解決。公平來說,徵收入息稅其實同樣有很多困難,單是從事地下經濟活動的人士用各種合法及非法手段去逃稅而導致稅收的損失已是十分巨大。所以,如果香港增加一個徵收銷售稅的制度,則逃稅者欲完全避免承擔付稅的責任,便會變得非常困難。

雖然加添銷售稅會帶來以上的好處,但要徵收一種新稅項肯定是會在相當程度上令現行簡單的稅制變得較為複雜,亦會提高政府和批發商的行政成本:

B.   低稅率:

一個良好的稅制應該完全不會帶來一些不良的經濟效果,例如說入息稅有減低工作者興趣的傾向,而銷售稅則會令消費者傾向選擇較次等商品,影響的大少則視乎個人對收入的看法和貨物需求對取價的彈性而定,但總括而言,低稅率對經濟行為和自由市場之影響可以說是極為輕微的。

如果政府要徵收某一個指定數額的稅項,同時徵收入息稅和銷售稅時所需的稅率,當然比只徵收任何單項稅收為低,低稅率有以下的重要含意:

(1)   香港能成為舉足輕重的國際金融中心,實有賴於低稅率的吸引,但這地位正不斷面臨其他國家的競爭,很明顯地,其他發展國家都利用徵收間接稅把直接稅率維持在較低水平,助長投資。所以,如果香港要保持今日的地位,便應跟隨其他國家的做法,才能維持一個適當稅率的差距。

(2)   高稅率往往會懲罰我們其中最有經濟貢獻及征產力的人,他們的成就是要懂得選擇所長和深諳如何發揮最佳表現的結果。

(3)   低稅率不會造成沉重的財政負擔,亦會減低避稅的意圖。

值得一提的是,高稅率可建設性地運用來打擊一些不受歡迎的行為,例如:吸煙、飲烈酒。

A.   穩定性

根據一些對直接稅和間接稅的調查,普遍証明間接稅在長時間來說是一種比較穩定的收入來源,但穩定性亦會因為物品需求對取價的彈性越強而逐一步遞減。一般奢侈品的價格彈性往往較必需品為高,所以,從奢侈品徵收銷售稅的收入會較易受經濟影響,但既然一般人都認為徵收必需品銷售稅是不公平的做法,我們便必須從「穩定性」和「公平」中作出合適的取捨。

B.   公平

每位有責任感的公民都會同意去負擔他認為「公平的部份」稅項,但究竟多少才是「公平的部份」往往是一個稅務政策最備受爭議的地方。經濟學者通常會以下列兩個條件去評定一個稅制是否公平。

(1)   橫面公平(Horizontal Equity) - 有同等經濟能力的人士付同等的稅款

(2)   縱面公平(Vertical Equity) - 不同經濟階層的人士,按照一個「可接受模式」去繳不同稅款。

社會人士一般會支持高收入階層應按比例承擔多一點的稅項,很多人甚至會自願接受一個累進式的稅制。但要一小撮有貢獻的市民作出入部的犧牲,亦可算是一種不公平。經濟學上對「經濟平等」的意義有兩個普遍的看法:

(1)   所得利益看法(Benefit theory) - 根據市民享用公共服務的比例付稅

(2)   負擔能力看法(Ability to pay theory) - 稅收制度和公共支出分別考慮,基於個人「財政能力」-即收入,作為計算。

雖然這兩個理論都不適合實踐於運算,但仍極具有原則性的指引作用。任何稅制如果看不見對市民有任何得益的地方,或者被認為是不公平都不會為納稅人接受。部分經濟學者亦有試將這兩個關係稱為「承擔和得益之淨額」作為表示稅制對不同經濟階層的公平程度。如果香港實施銷售稅,很明顯會有以下情況:

(1)  在橫面公平原則下,銷售稅並不公平,因為人數較多的家庭要付更多的稅款。在縱面公平原則下亦其不公平,因為必須消費的項目通常會在較低入息人士收入中佔較高比例。但是說不同收入階層人士是會負擔同樣的稅項卻是不正確的,因為始終來說,高收入人士在消費上的支出通常會比低收入人士為多,所以,縱面公平原則在某一程度上是存在的。

(2)  一如果其他稅收,銷售稅是可以作出修改來減低某些不良效果的,例如:透過津貼、資助、豁免、退稅和不同稅率等。

(3)  因為銷售稅會刺激通脹,所以在經濟迅速增長的時期不宜實施。由其他國家經驗所得,一個低率銷售稅通常只會有輕微通脹影響,況且刺激通脹的影響亦只會是一次過而不是有長期後遺影響的。

(4)  當我們討論稅收制度是否公平時,我們不可完全忽略所得利益這個理論。香港稅收的基礎非常狹窄,但得益的人卻相當多,例如:公共房屋、教育、醫院等。香港國民收入增長迅速,已成為亞洲國家中最高之一,直追歐洲等國家,隨著生活質素提高,市民亦自然要求提高公共服務的質量,所以似乎其無理由有百分之七十五的受薪人士仍然認為本身是需要「接受福利」的一群而無需負上交稅的公民責任。

(5)  現行稅制對「夾心階層」不公平,已經是眾所周知,而收入極低的階層和那些傷殘老弱需要特別照顧的人士所得到的益處亦並不比一般中間收入無須繳稅的人士為多,所以現行稅制對這些人士都可以說是不公平。

以上4個條件都十分重要,但其無一種科學方式可衡量它們比重,所以在考慮一個稅制的時候,每個條件都應兼顧,而由於條件本身亦可能互相有矛盾,故適當取捨至為重要。

在比較後,可以見到銷售稅不比累進的入息稅優勝,否則的話,銷售稅早已在香港或其他國家取代了入息稅,而銷售稅其中最重要的缺點是比較更不符合縱面公平原則。

我們必須了解問題的主要關鍵,是香港應否隨其他國家去容納更大比例的間接稅,而令兩種稅率都可保持在一個低水平,同時亦可將兩者間的缺點彼消此長。

VI.    建議

(1)  必須確立徵稅之必要:

經濟學者指出當經濟繁榮的時候,市民最著重考慮的是公平原則,但在經濟環境較差時,市民的注意力會轉移集中在如何令到稅收制度更有效率,這事實亦從銷售稅為在戰後經濟放緩的時候湧現可見。香港暫時還未踏進經濟放緩期,所以,如果政府要徵收銷售稅,便首先(i) 確立現時或可見將來有增加稅收之必要;(ii) 已適當地收緊支出;(iii) 沒有其他更好的財政來源選擇,例如:累積儲備金、借貸、加費等。

(2)  限制徵收範圍:

政府建議,銷售稅不會超過百分之五,假設為達到直接/間接稅五十五比四十五之比例而需要徵收五十億元之銷售稅,便等於要向一千億元價值貨物/服務抽稅。1987年度私人消費總數達二千二百四十億元,所以大約只有半數的貨物/服務要被納入課程範圍,這似乎有足夠餘地豁免必需品,亦可偏向選擇較為高收入人士會購買的貨物/服務。

(3)  不同稅率:

高稅率亦可打擊一些較為不受歡迎的活動,例如:煙、酒、成人刊物及電影或引人注目的消費如賭博、上夜總會、高級食肆、高級時裝和珠寶,亦可考慮徵收環境污染附加稅等。

(4)   提高福利支出:

為照顧有特別需要的人士、福利機構、接受長俸和低收入人士,可考慮透過增加福利支出以抵償他們因徵收銷售稅而引起的通脹影響。

(5)   向旅客和出口商退還銷售稅:

雖然維持本港國際金融中心地位是主要考慮,我們亦需顧及受到打擊的旅遊業。香港可跟隨其他國家推行向遊客和出口商退稅的制度。

(6)   同時改革現行薪俸稅:

現時亦是一個適當的時候去考慮減除一些現行稅制中對夾心階層的不公平地方,同時亦可考慮提高各類免稅額,作為抵償一些大家庭因多繳付銷售稅而受到的影響。既然銷售稅是直接影響個人的支出,所以在薪俸稅中作出讓步是比較適合。

VII.   總結

雖然很多對銷售稅的批評都是正確的,但現行稅收制度在年前本港在經濟放緩時亦曾出現問題,政府被迫押後推行多項有價值的社會服務計劃,令到社會中最需要照顧的市民得不到改善福利的機會,公營部門服務的質素亦因公共支出「零度增長」而受到打擊,直接稅率被推高至一個近乎不可接受的水平,對社會最有貢獻的一群市民因收入同時受影響而受到雙重打擊,亦動用了至今仍在致力填補中的寶貴儲備。單是拒絕受銷售稅並不可能將基本問題解決,只會令到以上種種人人不想看到的情況在經濟放緩時再次重現,我們必須有遠大的眼光向前展望。

沒有一個政府能找到一個完全不受抨擊的稅制,所以,我們必須用長遠角度去作出一個平衡的選擇,我們甚至可考慮仿效其他國家設立一個經濟顧問委員會,幫助政府評估財務政策及公眾意見。我一向認為香港市民處事態度公平,所以深信他們亦會在未來結銷售稅一個「公平」的徵詢機會。

 

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