返回 Back

結構性財赤無可逃避

(本文於200131日在大公報刊登)

(200132日在香港經濟日報刊登時題目為《結構性財赤並非「狼來了」》)


貪玩的牧童為了打破工作的單調乏味,於是玩弄了兩次「狼來了」的遊戲,卒之他成功地愚弄了急急趕來營救他的村民。到了第三次,狼真的來了,卻再沒有人理會牧童的危急呼救。

在真實生活堙A我們的財政司司長正處於這樣的一個處境,香港正面對一個結構性財政赤字的問題,但只有少數人真正相信他的說話。尤其是香港過去三年的預算案,即使處於惡劣環境,最終仍能錄得財政盈餘,港人還憑什麼相信他呢?

本人早前已指出,這兩年來,政府只不過是依靠手上持有本港股票所產生的溢價,來發放股息,用這筆非經常性的意外之財,以外匯基金的「投資收入」方式入帳,藉此來掩飾本應已是無可避免的財政赤字。同時,我亦預測過,外匯基金的投資收入,今年會由1998-1999年度的360億元,及1999-2000年度的440億元,顯著地下降。最近,香港金融管理局公布的已審核數字顯示,政府所應得的投資收入部份只有220億元,比預算的310億元減少了90億元。

政府原本預算向公眾出售的香港地下鐵路股票,可以為庫房帶來150億元的進賬,事實卻比預計少了50億元,原因在於實際發售價比預期的低。再看一看其他非經常性的收入,賣地收入比預計的數字又差了近百億。我想,財政司司長現在已經是黔驢技窮了。

財政司司長亦埋怨經濟增長與直接稅(如利得稅和薪俸稅)的「錯配」情況,即政府收入未能隨著經濟甦蘇而迅速回升,況且這些稅項稅網很窄,相對於政府的財政總收入來說,也可以清楚地預料到,短期內不可能有什麼真正大的幫助。

214日立法會的一項動議辯論中,我曾公開呼籲財政司司長及立法會同僚,不要為微細的稅項調整去耗費功夫,糾纏不休,反而將公共財政的管理原則的根本問題置之不理。我要求他們,要小心地看清楚基本法第107條,及驗證此條款在回歸後的客觀效果。我同時亦提醒,不能永遠理所當然地就僅以本地生產總值(GDP)作為衡量香港經濟活動和賦稅能力的唯一量度工具。

基本法第107條尋求保留香港在公共財政上謹慎理財的優良作風。不過,有三項重大的演變已經發生,而在八十年代未至九十年代初期討論及草擬基本法時,卻無人可以將之準確地預測出來。

第一,香港政府在近幾年積聚了巨額的財政儲備。數千億的儲備主要是來自獲利甚豐的賣地收入、印花稅及本地股票投資增值。基本法第107條則堅持「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字」因為它無預計得到龐大盈餘的出現,亦並無提供機制去適當地利用已積聚的龐大財政儲備,尤其是用於抵償短期的赤字。令政府有借口趁機坐擁巨資,用以去獲取更多穩定的經常性投資收入,來達到減輕賦稅的目的。

第二,基本法第107條提出「並與本地生產總值的增長率相適應。」這個說法是假設了政府收入和支出,會在同一個經濟循環時同步增加或減少。但這個假設不切時宜的地方,現在已是很容易地可以被察覺出來。

  1. 支出方面:我們在討論基本法之時,並不可能預見到持續性的本地生產總值出現「負」增長。當政府收入急速地減少時,特別是處於已經快速轉變了的新政治環境之際,政府卻不可能相應地減少公務員的架構和人數(因為會加劇失業率),或者削減公務員的薪酬,而由於受到了合約的束縳,要即時大幅減少政府的龐大工程開支亦很困難。

  2.  收入方面:這個假設其實是蘊含了另外一個設想,就是政府必會保持當時的「高地價政策」。 因為賣地及相關的印花稅收入,才是對經濟環境變化反應最敏感的部份,會與本地生產總值作出同步的調整。基本法第107條實在難以應付土地政策方面的突然及顯著的調節,尤其是以人為的行政措施,壓抑地價,使之與經濟周期「脫軌」,而最近政府對預售賣地名單所作的修訂,更會進一步地增加了這項收入來源的不穩定性。

除非我們恢復所有舊有的稅收制度,及不再壓抑地價,容許物業價格與本地生產總值同 步快速上升或下調,否則,政府的賣地收入就會長期落後於已與本地生產總值緊扣的政府支出。

第三,當香港的工業家、貿易商、零售商及專業服務提供者,開始一齊北上大陸,大型公司開始大量增加海外投資之際,傳統的利得稅網會更快地顯得過時。例如只限向本地收入來源徵稅的原則,及將投資的資本回報,例如股息等,排除於稅網之外,再加上正在增長中的電子商貿,更會令問題的嚴重性進一步加劇,這是遲早會發生的問題。

本港的企業已在九十年代期間,迅速地由一些本來是地域性生產或服務的公司,逐漸跟著全球化和內地經濟結合的趨勢,擴展成為跨地域,甚至是跨國的企業。以上因素,會令本地生產總值無法準確地計算出香港人的真正財富及賦稅能力。而「本地生產總值的增長」與利得稅所產生的「錯配」,從長遠來說,會比政府已承認的「收稅時差」問題遠為根本及嚴重。

我呼籲政府不要輕率採納調高本來已經很狹窄的利得稅及薪俸稅率的建議,在此之前,更應小心研究這些結構性問題。特別是,我認為政府應該先等待「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」的報告出爐,並且修訂必須保持異常大量財政儲備,這個極為保守的立場,以及測試有何途徑可以審慎地去將之加以運用,才考慮在稅項上作出較大的改動。

財政司司長或者更可以從基本法第106條中,即是指香港「保持財政獨立。……財政收入全部用於自身需要」這項原則中,得到有利的條件。在經過全面通透的分析及公眾諮詢後,憑著依循較原則性的大憲法處理精神,而非本著條文式的普通法演譯方式,去調整基本法第107條之中的一些已過時的原則。否則,除非我們倒退回到上一個年代的高地價政策,同時擴闊現時的稅網及更加落力地去壓縮公務員體系,要不這樣,我恐怕結構性赤字不但將會持續好一段日子,而且更有機會在未來的歲月不時重現。

 

返回 Back