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累進稅無助縮窄貧富懸殊

(本文於2000年1月21日在香港經濟日報刊登)


香港政府得天獨厚,高地價政策使財源滾滾不絕,因而長期不用引入新稅種,所以現在討論這個問題時,就極容易流於理論化,以及常誤認香港的經驗,就必定會是跟隨外國如日本的經驗一樣。

事實上,每個國家和地區都有不同形式的稅項,各有前因背景,它們的產生演變,實為該社會對政治環境和經濟發展進程不同的回應,在未討論哪一項稅種較適合香港環境時,實在應先探討香港有別於外地的發展過程及現況。

在二十世紀的初期,發達國家都相繼主動地採取了累進稅制,限制財富向少數人手媔陘丑A主要是為了對抗馬克思主義在經濟大肅條後的快速擴張。但這種權宜之策,已令稅制正式越過了儘量不干預自由經濟、量入為出的警戒線。

到了第二次世界大戰,尤其是經歷過一些財源不足的困難時期後,累進直接稅收的不穩定性質,和過份干預私人財富的累積,及再投資這種主要的振興經濟動力,呈現的不良效果已非常顯見。

間接稅為填補財源枯竭

再加上福利主義的抬頭,發達國家都先後出現龐大的財政赤字,在直接稅收無法再繼續增加的情況之下,間接稅例如不同形式的消費稅便陸續登場,以填補財源的枯竭。

但到了近年,情況已再有轉變,隨著經濟的高增長和趨向全球一體化,發達國家都紛紛將直接稅減低,盡力讓社會上最有生產能力的企業和高收入人士,保持著在國際上較佳的競爭能力,以避免資金及人才的外流。

反觀香港奉行不干預政策,堅持平衡預算,並長期保存有充足的財政儲備,再加上遵守小政府及低稅收的原則,更不會刻意地以稅制作為財富再均分的工具。

換言之,其背後的理念,是要求政府從整體經濟體系中不可濫抽狂取,兼且在取出了最必需的基本稅收後,亦應盡快再重新以公共開支的形式投回體系內,這對整體經濟及任何階層的人士,都只會產生極溫和、甚至只是完全微不足道的影響。

若是明白這一點,任何政治性的誇張之詞,將小規模稅務重整的經濟效果無限上綱,認為會是令經濟不振、加劇貧富懸殊的嚴重後果,實在都是缺乏真憑實據的煽情之詞。

香港稅制可塑性高

香港現時的稅制仍然是保持著非政治化、儘量不干預經濟活動的單純本質,改革的可塑性甚高,亦可明智地參考外國經驗,避免了重蹈覆轍,在稅制演進的過程當中,一下子跳過(Leap-Frog)不必要的失誤部份。

香港稅制的弊端,只是太依靠高地價,稅收不穩定,稅基太窄,兼且不再是最適用於經濟轉型後的新興行業,以及太集中於少數最有生產能力的企業和高收入人士身上,減弱了香港在國際上的整體競爭能力。

現時除了少數有濃厚社會主義色彩的從政人士之外,根本並沒有太大的政治壓力及公民的訴求,要政府去走上福利主義的迂迴歪路,我們只是需要針對當前財赤及國際競爭力的問題,就可即時對症下藥。

近期有關稅制的討論,只糾纏在富爭議性的銷售稅以及離境稅是否公平及開徵與否的問題上,反而多數漠視了現稅制的明顯缺點,以及政府若長期面對財赤的深遠影響,實屬短視及不幸。

現時稅制 偏重四類稅種

我們若是先放下一些個人既定的政治傾向,端正觀念而持平地去看待現時稅制,將不難察悉以下的實情,和仍有改善的餘地。

()     現時稅制其實已是過份集中在(1) 與土地價格有關的稅基;(2)主要針對商業活動的利得稅,印花稅及數以千計的政府收費項目;(3)少於兩成的高薪人士薪俸稅上;(4) 對奢侈品例如汽車、電油、化妝品、煙酒等極有選擇性的高關稅。

總體來說,徵稅模式都是衝着高收入階層來開刀,不言而喻地帶有濃厚的財富再均分導向。但由於稅率低,付者不覺已習慣而又無多大怨言,同樣的理由,有累進性的整體稅制,對香港的貧富懸殊逐漸嚴重的狀況,亦沒能起到多大的矯正作用。

若要在目前的累進稅制內引入少量(200億,少於生產總值2%)向廣泛層面徵收的稅種(例如銷售層面、地稅或人頭稅),只會稍為減弱了現時整體稅制上的累進性,但影響將是微不足道。

筆者及其他經濟學者亦曾有提議,可以通過稍為提高綜援金額,或向一定範圍內的低收入人士發放定額津貼,以低行政成本方式,退還在新稅種埵V他們徵收了的相若稅款,為最窮苦的大眾抵消了新稅種的累進成份。

擴大稅網勝稅務減免

但擴大稅網的好處,則是加強稅收的穩定性及保持公營服務的質及量,尤其是在絕大多數市民都不用納稅的情況下,提高公共開支為有需要人士提供服務,為他們解貧除困的效用,遠較通過稅務減免來得更為直接。

()       每個有責任感的公民,都會同意負擔他認為公平的部份稅項,但究竟多少才是「公平部分」,往往是一個稅務政策最備受爭議的地方。

一般來說,高收入階層應按比例多承擔一點稅項,這是可以接受的一種縱面公平原則,但要少部份中產人士,作出全部的犧牲,亦是對他們的一種不公平。經濟學者除了有這個從「負擔能力」的看法外,亦有從「所得利益」角度的看法,即是嘗試將「承擔和得益之淨額」作為表示稅制對不同經濟階層的公平程度。

稅制累進性強 照顧低收入人士

香港稅制及公共支出的獨特模式,是付出多的得益很少,例如公屋、社會福利津貼等,多付稅的中產階層,卻因為有入息限額的審查而不能享用,但付出少稅的,卻得益最多,可見現行制度在公共開支方面,除是累進性強外,亦同時對低收入人士有較大程度的照顧。

()     現時龐大的財赤,是穩定土地價格政策訂立後的必然結果,得益者主要是土地的用家,尤其是新置業人士及經常租用商業大廈的使用者,當然零售行業也包括在內。

成本的下降,早已令消費服務及貨品的價格有能力大幅調低,廣大市民亦已間接得益,相信近兩年來,購買力的提升,是再也明顯不過的了。從拓闊稅基、增加稅收這個角度來看,政府只是希望以數目相若的新稅種,去取代同樣容易在消費過程中,可轉嫁給市民的「土地稅」而已。

 

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