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改革稅制 知易行難

(本文於2000年1月14日在香港經濟日報刊登)


以技術官僚為主幹的香港政府,多年來堅持的保守理財作風,正在接受前所未有的猛烈衝擊。

首先而來的突變,是令政府措手不及的金融風暴,接著的是,政府已漸意識到的經濟第三次轉型,最後面臨的卻是,政府似乎還未能完全掌握到竅門的新政治形勢,即是政黨政治的比重,正在逐漸增加的立法會,以及在回歸後,由推選產生出來的,存在「大有所為」政治意圖的特首。

理財穩健 普遍接納

政府理財的穩健作風,可以從多方面反映出來。第一,就是近至在一九九八年度的預算案中,提及就利得稅諮詢文件考慮所收到的意見時,仍然只重申以「簡單、便利執行及低稅率」為政府一貫的徵稅政策,對稅制的「穩定性」以及稅務的責任,可能落在不同利益階層,而出現的社會「公平性」,這些重要的問題,仍然未予重視。

第二,在去年提出保守的儲備政策,令儲備不得被輕易動用。第三,要面對《基本法》所設下的處處關卡,令政府在中長期必須要平衡經常性的預算,以及每年的支出,必須要同時與經濟增長率同步,以及不能超過當年生產總值的百分之二十。

這些理財原則,雖然可以被認為保守,但卻都是有很好的理財根據,所以長期被經濟學者、政界所普遍接納,不應該輕率地置之不顧。

公僕改革 牛步前行

但在現行的理財原則下,突然而急劇的經濟萎縮,會令龐大而反應緩慢的官僚機構,回應乏力。自金融風暴至今,已逾三年,但政府在節流方面,依然缺乏真正成績,公務員改革亦只能以牛步前行。

反之,政府收入正逐漸下潟,後遺症狀更加逐年顯現,最終結果是,經常性收入遠低於經常性開支,出現連續三年的結構性赤字,令政府不得不被迫面對這種困局,就算在經濟依然疲弱的情況下,依然要厚著臉皮,放出必須要為收入開源的氣球。

一般人都會很直接地認為,只要經濟開始復甦,稅收就必定會水漲船高,赤字問題亦會一如以往地迎刃而解,消失於無形,可惜這只是表面的,而且相當危險的看法。

首先,就是經濟正開始慢慢復甦,做生意的仍需要休養生息的時間,扣除了以往的虧損後,到帳面上出現盈利,再過一年多後,才要依例報稅,獲評審後才排期納稅,政府庫房的得益,最少也要約二年的時差,若然復甦是「U」型而非「V」型,即是在谷底慢慢才回升的話,政府收入的回升,將要等得更長久了。

當然,印花稅和賣地的收入,仍然會有一定可觀的新進帳,但總而言之,未來的兩至三年,政府的經常性收入,仍然將會是疲弱不振的。以上的已是最樂觀的說法,若是我們再考慮到第三次經濟轉型的這個新因素,政府在現時稅網下的收入,就會更加渺茫。

電子貿易 難以徵稅

我在立法會上就修訂「反對開徵離境稅」議案辯論發言時,已率先強調香港經濟的轉型,是由國際金融服務、應用科技、電子商業等領域的經濟活動帶動,而隨著電子貿易的擴大,使這種商業活動大量地以離岸形式進行,是很難徵收稅項的,就算博彩稅亦因網上賭博迅速發展,已大幅減少。

這些都是稅務法例執行上,會出現的難以處理的困難。香港要繼續保持低稅率,以避免對部分人士施行懲罰性的高稅率,必然就要增加新的稅種。

在這個繳稅執行困難的問題上,美國國會以及其他先進國家亦已察覺,但卻仍未有完善的對策,再加上香港政府在土地方面的收入,因受穩定地價政策的牽制,亦沒有可能再像以往十多年般,為庫房加添彈藥。

現在來說,若有人仍然以為,還可以沿用一個落後的高地價政策,主要以工業生產、本地服務行業,為納稅基礎的狹窄稅基和稅網,來適應將會出現的一個高科技、高度國際化的香港,將會是不切實際的想法。

要在香港進行稅制檢討是知易行難。在以特首為尊的行政主導模式之下,資源運用的優先次序,將會帶有濃厚的個人風格及色彩。特首這兩年多厲行新政,多項改革引起的支出,有增無減,而收入卻只有減無增,現要面對的,是一個易放難收之局。

立會以選票 主導投票

隨著政黨的成分增加,立法會更變為了一個,以選票為主導思考的議會。要改變一些普羅市民不容易掌握理解的大問題,例如以上一些可預見,但未至於到了,已出現即時財政危機的問題,有權無責的政黨,將會傾向保留意見,直至到了危機湧現,才會認真處理,願意付出要得失部分選民的政治代價,選擇支持一些,為政府增加收入和減少支出的措施。

有別於政黨政客,財政司卻必不可讓政府的財政出現危機。除了可能有違《基本法》之外,主要的國際信貸評級公司,極有破壞力而財雄勢大的國際對沖基金,都早已在旁虎視眈眈,監控著政府的理財態度和財赤走勢。只要政府稍有鬆懈,就算財政儲備未下降到市民認為有危機之時,他們也必定會先下手為強,將信貸評級下降,甚至再對港元的聯繫匯率,作出大規模衝擊,那時香港的整體經濟,將會因為無人願意作出多些公共的財務承擔,而要付出更加高昂沉重的代價。

 

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