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2003年立法會財政預算案辯論

李家祥議員發言稿   2-4-2002

主席女士:

今日的財政預算案辯論,是在「惡疫肆虐」,「烽火連天」的一個不尋常的背景下進行。港人對經濟前景的信心,本來已經很低,現在還要面對沉重的財赤,令我的心情,更似是「雪上加霜」。如此情景,不僅是對執政者、議政者的領導能力作出考驗,同時亦是對您、我、大家,全體市民的一項挑戰。究竟本會在這兩天辯論中,反映出來的「香港政治文明」,會是繼續「怨天尤人,互相卸責」,還是能夠表現出多一些「同舟共濟,發奮圖強」的精神?這將是我們這個有限度的民主政制,發展多年之後,民智和議會的政治成熟程度,經受檢驗的一個歷史寫照。

我們對財政預算案,可從各種不同的角度來看待,而無論客觀環境起了什麼變化,我依然會盡量嘗試用一個專業客觀的會計師財務觀點,一個持平的政治立場,以及試圖從一個典型的中產階層人士的社會角度,這三方面來加以表述,並作出分析。

「公平」而「真實」

作為一個專業會計師,對於「公平和真實」的概念是執著的。會計師會根據各種合理的假設,嘗試做出準確的預測和推算,作為財務專家,更會控制開支於先,以免埋數時,才後知後覺,招致重大營運損失。

2002-03年度的財政預算案,政府的預測完全失準,結算下來,綜合虧損更高達700億元赤字,這是一個完全難以接受的營運結果。再加上政府缺乏能力去有效地控制公共開支,從一個專業會計師的角度來說,對這份預算案,不給予一個「重大保留意見」才怪呢!

1999年財政預算案辯論以來,我就多次向政府提出預警,必須關注嚴峻的「結構性財政赤字」,並要求政府推行一系列公共事務改革措施來控制開支,和設法為政府的資產增值。尤其在去年的財政預算案辯論中,我再次提醒財政司司長,「中期的主要財政指標,仍處處隱藏著『策略性』高風險,這些包括投資回報率、賣地收入、公務員減薪幅度、經濟增長的速度。(摘自2002年立法會財政預算案辯論李家祥議員發言稿) 」不幸地,這些預警都被言中,最終成為構成巨大財政赤字的主因。

當政府透過立法會提出公務員一次性減薪之際,我認為不應浪費時間,而要即時當機立斷,為公務員薪酬機制進行根本性的諮詢和立法。儘快使公務員的薪酬可加可減,縮窄與私人企業薪酬水平的差距。可惜政府又一次坐失良機,因貪一時的短期效果,致令這些真正需要做的長期工作,現時才遲遲開始啟動。雖然如此,現時政府打擊財赤的決心顯然而見,始終是走對了方向,所以我會在往後的工作中,盡量好好地予以配合。

「不真實」的政治共識

在過去十多年來,政府都能夠通過諮詢,與主要政黨和意見團體,達成一定程度的共識,來制訂預算案,但今年卻一反常態,在缺乏「共識基礎」的情況下,提出一系列頗為冒進的建議,尤其是在開源的稅項上,對所有的政治團體的建議,不但「照單全收」,更在財政司司長手上,要「一再加碼」。很明顯,政府是企圖以強勢的手段,面對「不情不願」的立法會,「強行闖關」。這種手段已令預算案冒著相當的政治風險。如果說,過往數年的財政預算案,應被批評為在開支控制的取態上,有欠保守穩重,那麼今年的預算案卻是在政治上「勇字當頭」,對民間的反應,敏感性不足。

從政治成本的角度來看政府的資金來源,向儲備伸手是完全免費的,政客都最樂於採用,其次是成本低的借貸,要付出的代價是「將來式」的,一時不會覺得痛楚,但長遠的經濟代價是最沉重的,不但加重未來的利息支出,亦無助於解決帶根本性的過度開支問題,一些長期的高息借款,甚至乎可能影響到政府的財政穩健。 財政司司長不予重用,是勇於承擔,願意真正面對財赤問題,我認為是正確和具勇氣的表現,但可惜,大幅加稅,對政府來說,雖然在「財政上沒有成本」,但亦絕不是「免費的午餐」,過度的施行,超出了市民的承擔意願和能力,政府就要付上極沉重的「政治代價」。

雖然,香港市民認同現時經濟困難,每一個人都要擔負一些責任,來減輕政府的財赤,但對於誰擔負多一些,誰擔負少一些,則有不同的看法。 早在2002年12月14日的一個傳媒論壇上,我就已提出一個「123方案」,來解決700億的財赤,即是在比例上來算開源算一份,經濟振興就算二份,而節流則要達到三份的力度。

但今次財政預算案,政府卻公布了一個「232方案」,開源達200億,經濟振興達300億,節流只有200億元,結果令人失望。所以與我的意見對比之下,就是開徵新稅過猛,而又過度依賴難以掌握的經濟復甦力量,反而對於內部龐大支出的節省力度,卻顯得微弱無力。

策略性高風險

在財政收入方面,2003-04年度財政預算案的預測,仍然甚具「策略性」的高風險。政府以為振興經濟可使財赤減少300億元,是一個非常不科學或帶危險性的假設。我曾多次強調,香港的稅制早已落後於真實的經濟形勢,隨著越來越多的商業活動,離岸進行,經濟數據與政府的稅收關係,正逐漸疏離,就算本港生產總值(GDP)增長數字如期地好,並不等同於稅收會在短期內跟隨上漲。

其二,政府認為削減10%公務員人數,每年可節省約70億元開支,但在政府預算中,8%公務員人數的削減是經自然流失(退休)的途徑來達到,由2003-04年至2006-07年度,即每年2%。不過,單靠自然流失,絕非是最好的人力資源管理之道,況且通過外判和私有化的手段瘦身,是必須令到不少未到退休年齡的年青公務員離職,才可以最終為政府慳錢。這種「要留的不能留,要走的卻不願走」,人力資源錯配的現象,在未來幾年是會持續地發生。

其三,政府以通過變賣高盈利的資產,來達到1000億元的非經常性收入的目標,來支付數千億的奢華基建大計。且不要說這項預算的收入是否過份樂觀,就算政府的資產,真的能夠在一個很短的時間內,在不穩定的金融市場堙A能夠用一個較好的價錢售出,但我認為,由於政府資產變賣了,相對來說,投資收入也會逐漸減少,至2007-08年的財政年度,經常性的投資收入亦會相對減少150億或以上。屆時,下任財政司司長又要在更艱難的狀況下,提出更多的新開源之法了。

中產階層的「不公平」待遇

政府預期至2006-07年度,每年可以增加200億元的收入,但我們的稅基狹窄,利得稅可以帶來約500億的收入,薪俸稅則不到300億元,要在這基礎上,額外再有200億收入,幾乎是不可能的,否則,這就需要差不多百多萬高中等收入的階層,承受絕大部份的稅務負擔,這是極不「公平」的結果。

雖然,政府最終也沒有馬上要求從稅收中增加200億,但第一輪140億元的開源大計,已經令整個社會,不論什麼階層,感到不安。激進的徵稅建議,連被邀入行政會議的兩個政黨領袖,即使一向支持政府,亦感到不滿,不惜甘冒受指責,違反行會集體負責制的精神,而在公開場合表示準備修訂政府稅收的建議。

作為會計界的代表,我早已保證願意支持新的稅收,大約介乎117億,就「123方案」的精神來算,即約700億財赤的六分之一的水平。但現時的140億元開源建議,已超越我原來的底線,尤其是140億元稅收中,差不多有一半是來自薪俸稅。所以,我的首要考慮,仍要看看有什麼辦法,來減輕這批不幸的中產階層的稅務負擔。

預算案的更佳平衡

如果政府不是經常無故地「自關後門」,然後才「閉門造稅」的話,我相信預算案是可以做得更好。我不認為,有何確實的經濟理據,政府非要在2006-07年度達到收支平衡不可!又有何道理,政府要承諾不裁減公務員,非要讓他們挨到退休年齡不可!有何理由,在一個狹窄的稅收基礎下,一方面令少數的納稅人百上加斤,另一方面又堅決說不考慮銷售稅,而不是先通過一個根本的整體性檢討和改革,來公平地增加公共收入。特別重要的是:政府必要先讓納稅人能夠看到希望,看到在黑暗隧道盡頭的光明,才伸手要求繳交更多的稅款。

穩定而又保存財政實力

當我們將這份財政預算案放在顯微鏡下,從細節堙A就會發覺多不勝數的破綻和漏洞。但是,即使如此,財政預算案或許也能達到兩項重大的目標,就是維持金融體系的穩定性和保存政府的財政實力。

儘管公務員薪酬評估機制有如「恐龍」般地頑強落伍,又如「大熊貓」般,雖然仍有可愛之處,但卻完全缺乏自力更生的能力。但倘若「恐龍不死, 熊貓不滅」,世界上便無生物的進化規律。在公務員改革的問題上,我從1998年的財政預算案中,已旗幟鮮明地要求改革,我不認為持此論調的人士是分化社會。因為,若然公共機構和私人企業的改革速度,好像「龜兔賽跑」般地出現很大差距,那麼公務員於大社會間出現「意見上的斷裂」,導致對公務員不滿的情緒高漲,就是自然的現象,而非「流言所為」。穩定大於一切的社會思維,並不切合香港「急於求變」的步伐,靈巧應變,忍痛求存,才是港式管理的優點。公共服務改革必須奮起直追,否則,社會分化將來應歸罪於當權決策者的管理乏力,以及公務員工會領袖缺乏真正為社會承擔的心,及過份維護自我利益的短視結果。

現時政府亦已開始顯示解決這個難題的決心,財政預算案亦滿足了國際金融機構,不會使香港的信貸評級受到降低,香港的聯繫匯率亦暫時免受到外圍衝擊,令政府和我們的金融架構得以保存實力。

預算案亦當然並非一無是處,財政司司長積極支持由本人和多位獨立議員,大力鼓吹的私人參與基建及提供公共服務等概念,更承諾檢視銷售稅的可行性,為這項重要的擴闊稅基措施,得以開展前期工作,令我們最終有望可將薪俸稅率下調。在將教育服務產業化及對外開放政策上,撥款十億元的資助基金,走出了重要的第一步。在稅項方面接納了會計界數年來提出的,將慈善捐款的扣稅額提高百分之廿五等,財政司司長應記上一功。

緊看守大局, 嚴評小政策

在行政主導下,對於立法會議員來說,我們能夠精確調整財政預算案的權力幾乎微乎其微,要不你「就整個揀選它,要不你就整個遺棄它」(“take it or leave it approach”)。在風雨飄渺、屋漏更兼連夜雨的環境之下,本會或許只能選取這麼一個不儘完美的預算案,而非勤於一次又一次地,為反對而反對,不必要地製造預算案的憲制危機。

中國內地有句話,大意是「緊看守大局,嚴評小政策」,大地神州在最近五年,幾經風雨,金融風暴,天災橫禍,不下數次,但中央政府和人民都能「沉著應付,處變不驚」,緊守著重要政策的大方向,奮力向前,最終得到舉世矚目的驕人經濟成就。香港面臨困境,卻仍不斷地作出大量的政治內耗,是否有此必要呢?所以我認為,就讓這個大方向正確的開源節流單方,有一次能夠發揮作用的機會罷!

 

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