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2003年立法會財政預算案辯論 李家祥議員發言稿 2-4-2002 主席女士： 今日的財政預算案辯論，是在「惡疫肆虐」，「烽火連天」的一個不尋常的背景下進行。港人對經濟前景的信心，本來已經很低，現在還要面對沉重的財赤，令我的心情，更似是「雪上加霜」。如此情景，不僅是對執政者、議政者的領導能力作出考驗，同時亦是對您、我、大家，全體市民的一項挑戰。究竟本會在這兩天辯論中，反映出來的「香港政治文明」，會是繼續「怨天尤人，互相卸責」，還是能夠表現出多一些「同舟共濟，發奮圖強」的精神？這將是我們這個有限度的民主政制，發展多年之後，民智和議會的政治成熟程度，經受檢驗的一個歷史寫照。 我們對財政預算案，可從各種不同的角度來看待，而無論客觀環境起了什麼變化，我依然會盡量嘗試用一個專業客觀的會計師財務觀點，一個持平的政治立場，以及試圖從一個典型的中產階層人士的社會角度，這三方面來加以表述，並作出分析。 「公平」而「真實」 作為一個專業會計師，對於「公平和真實」的概念是執著的。會計師會根據各種合理的假設，嘗試做出準確的預測和推算，作為財務專家，更會控制開支於先，以免埋數時，才後知後覺，招致重大營運損失。 2002-03年度的財政預算案，政府的預測完全失準，結算下來，綜合虧損更高達700億元赤字，這是一個完全難以接受的營運結果。再加上政府缺乏能力去有效地控制公共開支，從一個專業會計師的角度來說，對這份預算案，不給予一個「重大保留意見」才怪呢！ 自1999年財政預算案辯論以來，我就多次向政府提出預警，必須關注嚴峻的「結構性財政赤字」，並要求政府推行一系列公共事務改革措施來控制開支，和設法為政府的資產增值。尤其在去年的財政預算案辯論中，我再次提醒財政司司長，「中期的主要財政指標，仍處處隱藏著『策略性』高風險，這些包括投資回報率、賣地收入、公務員減薪幅度、經濟增長的速度。(摘自2002年立法會財政預算案辯論李家祥議員發言稿) 」不幸地，這些預警都被言中，最終成為構成巨大財政赤字的主因。 當政府透過立法會提出公務員一次性減薪之際，我認為不應浪費時間，而要即時當機立斷，為公務員薪酬機制進行根本性的諮詢和立法。儘快使公務員的薪酬可加可減，縮窄與私人企業薪酬水平的差距。可惜政府又一次坐失良機，因貪一時的短期效果，致令這些真正需要做的長期工作，現時才遲遲開始啟動。雖然如此，現時政府打擊財赤的決心顯然而見，始終是走對了方向，所以我會在往後的工作中，盡量好好地予以配合。 「不真實」的政治共識 在過去十多年來，政府都能夠通過諮詢，與主要政黨和意見團體，達成一定程度的共識，來制訂預算案，但今年卻一反常態，在缺乏「共識基礎」的情況下，提出一系列頗為冒進的建議，尤其是在開源的稅項上，對所有的政治團體的建議，不但「照單全收」，更在財政司司長手上，要「一再加碼」。很明顯，政府是企圖以強勢的手段，面對「不情不願」的立法會，「強行闖關」。這種手段已令預算案冒著相當的政治風險。如果說，過往數年的財政預算案，應被批評為在開支控制的取態上，有欠保守穩重，那麼今年的預算案卻是在政治上「勇字當頭」，對民間的反應，敏感性不足。 從政治成本的角度來看政府的資金來源，向儲備伸手是完全免費的，政客都最樂於採用，其次是成本低的借貸，要付出的代價是「將來式」的，一時不會覺得痛楚，但長遠的經濟代價是最沉重的，不但加重未來的利息支出，亦無助於解決帶根本性的過度開支問題，一些長期的高息借款，甚至乎可能影響到政府的財政穩健。 財政司司長不予重用，是勇於承擔，願意真正面對財赤問題，我認為是正確和具勇氣的表現，但可惜，大幅加稅，對政府來說，雖然在「財政上沒有成本」，但亦絕不是「免費的午餐」，過度的施行，超出了市民的承擔意願和能力，政府就要付上極沉重的「政治代價」。 雖然，香港市民認同現時經濟困難，每一個人都要擔負一些責任，來減輕政府的財赤，但對於誰擔負多一些，誰擔負少一些，則有不同的看法。 早在2002年12月14日的一個傳媒論壇上，我就已提出一個「123方案」，來解決700億的財赤，即是在比例上來算開源算一份，經濟振興就算二份，而節流則要達到三份的力度。 但今次財政預算案，政府卻公布了一個「232方案」，開源達200億，經濟振興達300億，節流只有200億元，結果令人失望。所以與我的意見對比之下，就是開徵新稅過猛，而又過度依賴難以掌握的經濟復甦力量，反而對於內部龐大支出的節省力度，卻顯得微弱無力。 策略性高風險 在財政收入方面，2003-04年度財政預算案的預測，仍然甚具「策略性」的高風險。政府以為振興經濟可使財赤減少300億元，是一個非常不科學或帶危險性的假設。我曾多次強調，香港的稅制早已落後於真實的經濟形勢，隨著越來越多的商業活動，離岸進行，經濟數據與政府的稅收關係，正逐漸疏離，就算本港生產總值(GDP)增長數字如期地好，並不等同於稅收會在短期內跟隨上漲。 其二，政府認為削減10%公務員人數，每年可節省約70億元開支，但在政府預算中，8%公務員人數的削減是經自然流失(退休)的途徑來達到，由2003-04年至2006-07年度，即每年2%。不過，單靠自然流失，絕非是最好的人力資源管理之道，況且通過外判和私有化的手段瘦身，是必須令到不少未到退休年齡的年青公務員離職，才可以最終為政府慳錢。這種「要留的不能留，要走的卻不願走」，人力資源錯配的現象，在未來幾年是會持續地發生。 其三，政府以通過變賣高盈利的資產，來達到1000億元的非經常性收入的目標，來支付數千億的奢華基建大計。且不要說這項預算的收入是否過份樂觀，就算政府的資產，真的能夠在一個很短的時間內，在不穩定的金融市場裏，能夠用一個較好的價錢售出，但我認為，由於政府資產變賣了，相對來說，投資收入也會逐漸減少，至2007-08年的財政年度，經常性的投資收入亦會相對減少150億或以上。屆時，下任財政司司長又要在更艱難的狀況下，提出更多的新開源之法了。 中產階層的「不公平」待遇 政府預期至2006-07年度，每年可以增加200億元的收入，但我們的稅基狹窄，利得稅可以帶來約500億的收入，薪俸稅則不到300億元，要在這基礎上，額外再有200億收入，幾乎是不可能的，否則，這就需要差不多百多萬高中等收入的階層，承受絕大部份的稅務負擔，這是極不「公平」的結果。 雖然，政府最終也沒有馬上要求從稅收中增加200億，但第一輪140億元的開源大計，已經令整個社會，不論什麼階層，感到不安。激進的徵稅建議，連被邀入行政會議的兩個政黨領袖，即使一向支持政府，亦感到不滿，不惜甘冒受指責，違反行會集體負責制的精神，而在公開場合表示準備修訂政府稅收的建議。 作為會計界的代表，我早已保證願意支持新的稅收，大約介乎117億，就「123方案」的精神來算，即約700億財赤的六分之一的水平。但現時的140億元開源建議，已超越我原來的底線，尤其是140億元稅收中，差不多有一半是來自薪俸稅。所以，我的首要考慮，仍要看看有什麼辦法，來減輕這批不幸的中產階層的稅務負擔。 預算案的更佳平衡 如果政府不是經常無故地「自關後門」，然後才「閉門造稅」的話，我相信預算案是可以做得更好。我不認為，有何確實的經濟理據，政府非要在2006-07年度達到收支平衡不可！又有何道理，政府要承諾不裁減公務員，非要讓他們挨到退休年齡不可！有何理由，在一個狹窄的稅收基礎下，一方面令少數的納稅人百上加斤，另一方面又堅決說不考慮銷售稅，而不是先通過一個根本的整體性檢討和改革，來公平地增加公共收入。特別重要的是：政府必要先讓納稅人能夠看到希望，看到在黑暗隧道盡頭的光明，才伸手要求繳交更多的稅款。 穩定而又保存財政實力 當我們將這份財政預算案放在顯微鏡下，從細節裏，就會發覺多不勝數的破綻和漏洞。但是，即使如此，財政預算案或許也能達到兩項重大的目標，就是維持金融體系的穩定性和保存政府的財政實力。 儘管公務員薪酬評估機制有如「恐龍」般地頑強落伍，又如「大熊貓」般，雖然仍有可愛之處，但卻完全缺乏自力更生的能力。但倘若「恐龍不死, 熊貓不滅」，世界上便無生物的進化規律。在公務員改革的問題上，我從1998年的財政預算案中，已旗幟鮮明地要求改革，我不認為持此論調的人士是分化社會。因為，若然公共機構和私人企業的改革速度，好像「龜兔賽跑」般地出現很大差距，那麼公務員於大社會間出現「意見上的斷裂」，導致對公務員不滿的情緒高漲，就是自然的現象，而非「流言所為」。穩定大於一切的社會思維，並不切合香港「急於求變」的步伐，靈巧應變，忍痛求存，才是港式管理的優點。公共服務改革必須奮起直追，否則，社會分化將來應歸罪於當權決策者的管理乏力，以及公務員工會領袖缺乏真正為社會承擔的心，及過份維護自我利益的短視結果。 現時政府亦已開始顯示解決這個難題的決心，財政預算案亦滿足了國際金融機構，不會使香港的信貸評級受到降低，香港的聯繫匯率亦暫時免受到外圍衝擊，令政府和我們的金融架構得以保存實力。 預算案亦當然並非一無是處，財政司司長積極支持由本人和多位獨立議員，大力鼓吹的私人參與基建及提供公共服務等概念，更承諾檢視銷售稅的可行性，為這項重要的擴闊稅基措施，得以開展前期工作，令我們最終有望可將薪俸稅率下調。在將教育服務產業化及對外開放政策上，撥款十億元的資助基金，走出了重要的第一步。在稅項方面接納了會計界數年來提出的，將慈善捐款的扣稅額提高百分之廿五等，財政司司長應記上一功。 緊看守大局, 嚴評小政策 在行政主導下，對於立法會議員來說，我們能夠精確調整財政預算案的權力幾乎微乎其微，要不你「就整個揀選它，要不你就整個遺棄它」(“take it or leave it approach”)。在風雨飄渺、屋漏更兼連夜雨的環境之下，本會或許只能選取這麼一個不儘完美的預算案，而非勤於一次又一次地，為反對而反對，不必要地製造預算案的憲制危機。 中國內地有句話，大意是「緊看守大局，嚴評小政策」，大地神州在最近五年，幾經風雨，金融風暴，天災橫禍，不下數次，但中央政府和人民都能「沉著應付，處變不驚」，緊守著重要政策的大方向，奮力向前，最終得到舉世矚目的驕人經濟成就。香港面臨困境，卻仍不斷地作出大量的政治內耗，是否有此必要呢？所以我認為，就讓這個大方向正確的開源節流單方，有一次能夠發揮作用的機會罷！
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